具体行政行为越权与滥用权力
内 容 摘 要
为了有效地监督行政机关依法行政，保障国家行政管理活动的正常进行，维护公民、法人和其他组织的合法权益，我国现行有关法律和法规，对具体行政行为超越职权和滥用权力进行制约和限制，并且建立和发展其各具特色的制约行政行为的制度。通过对超越行政职权及滥用行政权力的内涵、表现形式、产生的原因及其危害等问题进行剖析论述，对如何制约具体行政行为，防止行政机关超越职权和滥用权力，尤其是在如何控制行政权力膨胀，加强权力机关和司法机关的监督和舆论监督等方面提出对策。
关键词：超越职权 滥用职权 行政机关 行政行为
目 录
一、具体行政行为越权与滥用权力的具体形式………………………………………1
（一）具体行政行为越权的具体形式…………………………………………………1
（一）具体行政行为越权的具体形式…………………………………………………2
（二）具体行政行为滥用权力的具体形式……………………………………………3
二、剖析产生具体行政行为越权与滥用权力的原因及危害…………………………3
（一）具体行政行为超越职权与滥用权力产生之主要原因…………………………3
（二）具体行政行为越权与滥用权力的危害…………………………………………4
三、防止具体行政行为越权与滥用权力之对策………………………………………5
（一）精简机构，减轻政府机构臃肿…………………………………………………5
（二）完善行政法律、法规，严格行政权的设定……………………………………5
（三）提高行政执法主体的素质………………………………………………………6
（四）加强行政法制监督………………………………………………………………6
（五）加强对行政性事业性收费和罚没收入的监督和管理，实施罚款决定与罚款
收缴分离的办法…………………………………………………………………7
参考文献…………………………………………………………………………………8
具体行政行为越权与滥用权力
具体行政行为是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，具体行政行为最突出的特点，就是行为对象的特定性和具体化，属于某个人或组织，或者某一具体社会事项(1) 。国家赋予各级行政机关相应权力，其行政行为应服务于国家利益，并服从国家法律法规。逆其行，很容易出现具体行政行为的越权与滥用权力。在这里，我谈谈自己的看法。
一、具体行政行为越权与滥用权力的具体形式
（一）具体行政行为越权的具体形式
行政越权是行政机关超越了法律法规授予的权限，实施了无权实施的具体行政行为，是行政主体的行政行为超越了法定的职权范围的一种行政形态，是具体行政行为超越行政法定职权的简称(2)。关于行政越权，我国依照《行政诉讼法》的规定而称之为"超越职权"。目前关于行政越权的认识，还存在如下欠缺：其一，只将其视为一种违法的具体行政行为。在行政越权的概念界定上，大多将其限定于具体行政行为范围内。其二，将程序越权也视为行政越权(3)。越权是对权力及其界限的超越，是对实体权力或管辖权的超越，对未按法定的程序实施行政行为的，将其归属于程序违法是最为贴切的。三，将行政越权的主体只限定在行政机关。无论何种组织或者人员，只要是无权而行使或行使超过法定的权力及其界限，都属于行政越权的范围。
鉴于上述分析，行政越权是指行政机关及其公务人员超越法定的权力及其限度而作出了不属于自己行政职权范围的行政行为，或者非行政机关的组织及其人员在无法确定授权或委托(包括超越授权或委托)的情况下而越权行使行政职权的行为。关于行政越权的具体表现，可阐述为如下几类：
1.无权限
无权限是行政越权中的最严重违法形式，它是指越权的主体实施了根本就不具有的职权的行为，亦是指一个行政机关侵犯了其他行政机关的权限而做出行政行为，该类越权行为是一种当然无效的行为，可形象地概括为"无权行使了有权"。无权限的情形主要有：其一，行政机关行使了非行政权力的行为。行政机关不得行使司法权和立法机关及其他国家机关的权力，否则就表现为无权限。如行政机关对需要强制执行的案件实施强制执行，就属于此种情形；又如对于刑事案件决定是否起诉或追究刑事责任的，行政机关决定不予移送司法机关查处，则属超越了行政权范围而行使了司法权；再如食品药品监督管理局行使了对药品价格和药品广告的处罚行为，这都属于无权限。其二，其他国家机关越权行使了行政机关的行政权的行为。如人民法院行使了行政机关的行政处罚权。其三，内部行政机构行使了外部行政机关的职权。如行政机关的内设科、处、室及派出机构等直接以自己的名义对外行使职权。其四，行政机关以外的企业事业单位、社会团体和其他组织或个人在无法律法规授权或行政机关依法委托的情况下行使了行政机关的职权。其五，行政机关被撤销或由于被分解、合并，其行政职权已丧失或转移后，仍以原行政机关的名义行使原行政机关的职权。其六，受委托人的行政委托权限终了后，仍继续以委托行政机关的名义实施行政行为。其七，党组织直接
⑴罗豪才主编的《行政法学》，北京大学出版社2000年3月第3版第101页
⑵马 原 《行政诉讼知识文库》[Ｚ] 北京:北京师范学院出版社,1990 第352-353页
⑶姜明安主编《行政诉讼与行政执法的法律适用》，人民法院出版社1995年版，第426 页；罗豪才主编《中国司法审查制度》，第392页
行使行政权或者与行政机关共同行使行政权。其八，行政机关工作人员在未任职前或免除职务后的时间内实施行政行为(1)。
2.层级越权
层级越权或称纵向越权，是指上下级行政机关之间上级或下级行使了另一方的行政职权。实践中，主要表现为两种情形：其一，下级行政机关行使了上级行政机关的职权，可形象地概括为"小权行使了大权"。其二，上级行政机关行使了下级行政机关的职权，可形象地概括为"大权行使了小权"。上级行政机关行使了下级行政机关的法定职权，属于违法行为。从目前立法关于上下级行政机关职责权限的划分来看，表现为四种状况：一是立法明确规定职权属于上级行政机关；二是立法只规定职权属于该行政机关系统行使，并未区分上下级行政机关之间的职责权限范围；三是上下级职责权限划分不清；四是立法明确规定某种职权属于下级行政机关行使(2)。上级行政机关享有对下级行政机关的监督权，但不能认为上级行政机关可以直接代行下级行政机关的职权。这是因为：上级监督权的存在是为了避免下级行政机关的违法或矫正其违法；下级行政机关并非上级行政机关的地域代表，其设置及其权限是来源于法律的规定。如果允许上级行政机关行使下级行政机关的职权，那么下级行政机关也就没有设置的必要了。
3.事务越权
事务越权是指行政机关行使职权或从事行政管理活动时，超越本机关的主管权限范围。
在我国，法律按行政机关主管事项的不同性质来确定其行政职权范围，不同的部门有着不同的事务主管权限。超越了本部门的主管范围而行使了其他行政机关行使的职权，属于事务越权。事务越权又可称为"横向越权(2)。如工商行政机关吊销食品卫生许可证即属于事务越权，应由卫生部门去执行。行政执法过程中，超越主管权限应注意避免。
4.地域越权
地域越权是行政机关超越了其行政职权行使的空间范围。行政机关行使行政职权有着一定的地域限制，即其空间界限，行政机关只有在其管辖的空间范围内行使其行政职权才具有法律效力，否则即属超越地域管辖范围而应归入无效(2)。如税务机关到其他税务机关的管辖地域征收税费属于这种情况。
5.内容越权
内容越权主要是指行政机关在行使行政职权时，超越了法定的范围、程度等内容。内容
越权的具体情形主要有：（1）超越法定的时间范围。例如，对违反《渔港水域交通安全管理条例》的行为渔政渔港监督管理机关可以扣留船长职务证书，时间不得超过六个月，六个月时间即为有效时间的范围，否则就构成越权。（2）超越法定的裁量范围。 即行政机关不在其法定的裁量范围内选择或决定。范围包括超越法定行为的种类、超出法定的数额幅度和对象适用范围等。（3）被授权组织超越法定的授权范围。法律、法规授权的组织必须在法定的授权范围内行使，即为越权无效行为，其产生的法律后果由该被授权组织承受。（4）受委托组织超越权限委托范围(2)。受委托组织应当在委托行政机关所依法委托的权限范围内以委托行政机关的名义行使委托，超越委托权限范围的行为，属于越权行为。
6.内部越权
内部越权是行政机关的内部机构及其工作人员相互间逾越职权。行政主体内部机构及其工作人员互相间的职权逾越并不必然引起行政主体本身的越权，只有内部机构及其工作人员进行的职务或利用职务进行的行为越出了行政主体法定权力时，该行为才属行政越权之情形(3)。这样，对内部越权是有探讨的必要。法律不仅要求行政机关在对外行使职权时必须在其法定界限内行使，而且还要求行政主体中的内部机构及其人员也必须在法定职权范围内行使。
⑴姚锐敏，易凤兰《违法行政及其法律责任研究》[M]北京：中国方正出版社，2000年
⑵杨解君《行政违法形态论》[J]南京大学法律评论1999年春季号
⑶朱新力著《论行政越权》，《法学研究》1996年第2期，第114页。
行政机关的行政职权还需要在其内部机构及其人员中进行具体的再分配，法律并不允许其各种内部机构及其人员可以相互逾越权限。
（二）具体行政行为滥用权力的具体形式
关于滥用职权，理论界有多种观点，这些观点主要有：违背法定目的说、显失公正说、综合说（违背法律精神）、列举说（各种表现形式的列举）以及违反行政合理性原则(1)。滥用职权主要是就权力行使者在主观上故意违背法定的目的、原则来说的，即这种违法的表现形式是从主观层面来予以认定的。现对滥用职权几类具体表现分别予以阐述。
一是违背法定目的，即指行政权力的行使不符合法定的目的。行政权力的行使不仅要明确符合法律条文的明确规定，还必须符合法定的目的。如果符合法律条文在具体内容上的规定，却与法定的目的不相符合，即构成滥用职权。如执法人员先诱使行政相对人违法然后再施以处罚，就违背了处罚的目的，即属滥用职权。包括如下几种具体情形：其一，违背权力行使的特定目的。行政机关每一项行政职权的行使，法律往往规定了相应的目的，如果与该特定的目的不相符合，即属滥用职权。其二，违背权力行使的一般目的。行政机关权力的行使在目的上不仅要符合其特定的目的，还必须符合法律规定的概括目的即必须维护和保障人民的利益、国家利益和公共利益，如果行政职权的行使追求的是法外目的，为了达到实现个人利益或小集团利益的目的，则属滥用职权。
二是考虑不当，是指行政机关在行使行政职权时对事实或法律因素有不正当的考虑，或者没有考虑相关因素，或者考虑了不相关因素，或者考虑不周，都应属于滥用职权。包括以
下方面：其一，考虑不相关因素。即行政职权的行使所基于的因素没有法律依据或者与法律的规定不相容，如考虑亲属关系或朋友关系而作出决定等。其二，没有考虑相关因素。即应该考虑的法定因素而不予考虑，如行政机关在对当事人的违法行为进行处罚时，明知当事人有减免情形而不予考虑。其三，考虑不周全。即应全面考虑和衡量各种因素而却忽略了某些方面的因素。其四，虽符合法律的规定却没有考虑到具体事件的是非曲直。其五，基于不正当动机的考虑。如泄私愤、公权私用等。
三是随意裁量，即行政机关在行使自由裁量权时，任意而为或者反复无常。随意裁量主要有以下几种具体情形：其一，对不确定法律概念作任意扩大或缩小解释，这种随意解释并适用于同类的具体案件时，应构成滥用职权。其二，反复无常。反复无常是指在事实和其他情况无变化的情况下，因为其他因素的影响行政机关经常变换自己的主张和决定，以达到非法目的(2)。
四是明显违背常理是指行政行为明显的不合理，任何一个有正常理智的人都不会作出这样的行为。它具体包括不符合事物的客观规律、不符合正常人的理智判断等。至于违背行政合理性原则和行政公正性原则的，人们往往多将这种表现概括为"显失公正"(3)。明显违背常理的滥用职权行为，主要以行政合理性原则为判断根据。
二、剖析产生具体行政行为越权与滥用权力的原因及危害
（一）具体行政行为超越职权与滥用权力产生之主要原因
1．行政职权日益扩张，行政法律、法规不完善，是产生超越职权的重要原因。行政是国家的一种职能。随着科学技术的发展，生产力水平的提高，社会经济生活不断变化，行政职权也随之不断扩张，它涉及社会生活的方方面面，趋向立法、行政及司法于一体。从我国目前情况来看，社会主义建设阶段所涉及的问题错综复杂，行政机关不但以国家法律授权颁布大量的行政法规和规章，而且在行政执法中具有很大的自由裁量空间，同时还享有半司法或
⑴朱新力著《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995年版，第256-263页。
⑵罗豪才主编《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第297-298页。
⑶朱新力著《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995年版，第265页；罗豪才主编《中国司法审查制度》， 北京大学出版社1993年版，第409页。
准司法权。这种集约式集权状况，不可避免地产生超越职权。如食品的监管工作链线长，法律法规不完善，多头管理，时有重叠产生，有好似是部门争着干，遇着问题相互推诿，给工作造成不便，给群众造成不良影响，损害政府形象。
......
（五）加强对行政性事业性收费和罚没收入的监督和管理，实施罚款决定与罚款收缴分
⑴参见张尚鹜编著的《行政法教程》第236页，中央广播电视大学出版社。
离的办法。
对行政性事业性收费和罚没收入的监督和管理，实施罚款决定与罚款收缴分离的办法，是从经济上对超越职权进行制约的有力办法。过去，对行政性事业性收费和罚没收入的管理一直是收支一条线，行政机关作出罚款决定与收缴罚款是同一单位或部门，这些是在经济上造成超越职权的原因之一。为了从根本上实现依法行政，加强对行政性事业性收费和罚没收入的监督和管理，国务院和有关部门制定了一系列的规定和办法，并国务院于1997年11月发布《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》及《关于深化行政性事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的通知》，规范了行政机关的职权与利益分离。这些规定和办法从经济上对超越职权的行为实施有效的管理和监督。广州食品药监系统组建后，实施了系列行之有效的政策，其中实行案件办理的立案、调查、合议、处罚四分离措施，有效控制自由裁量权，罚没款全部存入财政专户，行政机关与经济效益不挂钩，从制度上确保行政行为的公平公正，在群众中树立良好形象。
当前，我国行政机关中，依法行政意识不强，乱作为现象时有发生，行政越权和滥用职权较普遍。随着经济改革的深化，世界经济形势的需要，政治文明进一步发展，政府行政工作逐步规范。
参考文献
⑴罗豪才主编的《行政法学》，北京大学出版社2000年3月第3版P101
⑵马 原 行政诉讼知识文库[Ｚ] 北京:北京师范学院出版社,1990P352-353
⑶（注：参见姜明安主编《行政诉讼与行政执法的法律适用》，人民法院出版社1995年版，第426 页；罗豪才主编《中国司法审查制度》，第392页。）
⑷姚锐敏，易凤兰《违法行政及其法律责任研究》[M]北京：中国方正出版社，2000年1
⑸杨解君《行政违法形态论》[J]南京大学法律评论1999年春季号1
⑹朱新力著《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995年版，第256-263页。
⑺罗豪才主编《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第297-298页。
⑻参见朱新力著《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995年版，第265页；罗豪才主编《中国司法审查制度》， 北京大学出版社1993年版，第409页。
⑼李祖军：《"滥用职权"刍议》，《人民检察》1993年第8期，第22页。
⑽参见皮纯协主编的《行政行为的司法审查》第110页，中国商业出版社。
⑾参见张尚鹜编著的《行政法教程》第236页，中央广播电视大学出版社。
⑿朱新力著《论行政越权》，《法学研究》1996年第2期，第114页。
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