试论地方政府行政管理过程中的制度创新
内 容 摘 要
地方政府行管理作为制度创新的主体之一，在整个制度创新过程中起着特殊的重要作用。因此，创新地方政府行政管理制度，提高地方政府效率，是适应创新游戏规则，建立高效廉洁、公正严明、运转协调的地方政府行政管理过程中制度创新的需要，也是我国地方政府行政管理制度改革的基本目标。本文是以“以人为本”为地方政府行政管理过程中制度创新的理念，要以广大农民群众的需求为出发点，改进政府的服务质量为宗旨来提高地方政府干部整体素质为基础；政府职能转变与政府创新之间有着相互的互动关系，政府职能的转变要以地方政府行政管理制度创新作前提；主要阐述了地方政府的机构改革方式以及基本设想，怎样完善地方政府的行政规范和更好的更新地方政府的行政管理方式来实现地方政府行政管理过程中制度创新的基本途径和必然选择。笔者通过理性思考，探索了制度创新的思路和方法，试图为创新地方政府行政管理制度提高地方政府效率提供借鉴。
关键词：地方政府 行政管理 制度创新
目 录
一、地方政府行政管理过程中制度创新的理念．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．１
（一）以广大农民群众的需求为出发点．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．１
（二）以改进服务质量为宗旨．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．１
（三）以提高地方政府干部素质为基础．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．１
二、转变政府职能是地方政府行政管理过程中制度创新的前提．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．１
（一） 地方政府理念上的创新．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．２
（二） 地方政府经济管理职能的创新．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．２
（三） 地方政府社会职能转变中的创新．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．２
三、地方政府行政管理过程中制度创新的实现途径．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．２
（一） 改革地方政府机构．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．２
１.机构改革的难点．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．２
２.机构改革的基本设想．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．３
（二） 完善地方政府行政规范．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．３
１.地方政府行政管理基本依据和行为指针．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．３
２.地方政府行政规范．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．４
（三） 更新地方政府行政管理方式．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．４
１.市场是资源配置的主体．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．４
２.规范行政审批．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．４
３.规范政务公开．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．５
４.建立服务型政府．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．５
参考文献．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．６
试论地方政府行政管理过程的制度创新
我国现已进入全面建设小康社会，为加快推进社会主义现代化建设新的发展阶段，新的历史任务必然对我国地方政府行政管理制度提出了新的发展思路、新的改革举措、新的建设局面。为建立办事高效、运转协调、行为规范的地方政府行政管理制度提供科学的理论指导是必然的选择。
一、地方政府行政管理过程中制度创新的理念
十六届三中全会提出“以人为本，促进经济，社会和人的全面发展。” “以人为本”正成为我国主流发展观的指导思想和一切改革、一切制度创新的理念，我国广大地方政府的政治文明、物质文明，必须是以人为本的政治文明和以人为本的物质文明。只有树立“以人为本”的理念，才能真正激发起广大农民群众生产经营热情，减轻他们的各种负担，增加他们的经济收入，提高他们物质文化生活水平。
（一）以广大农民群众的需求为出发点
“以人为本”就是以管理者和管理对象为一切管理活动的出发点与归宿，没有良好素质的管理者就不可能进行科学有效的管理，不考虑管理对象的利益就达不到管理的最终目的，对地方政府而言，广大农民群众是它的管理对象，他们是地方政府提供公共产品和服务过程中的参与者，在“以人为本”的理念下，政府关注的焦点，政府的一切行政行为，政府出台的一切新政策、新制度都应该符合他们的需求，充分考虑他们的利益。即政府的职能、政府的行为、政府的改革、政府制订的制度都应该紧紧围绕广大农民群众来展开，一切以群众为导向、为中心，并以群众的满意度作为地方政府运行的最大使命和最主要的考察内容。
（二）以改进服务质量为宗旨
执政为民，主要体现在所制订的规则是为广大人民群众谋利益，还是为少数人为特权阶层谋利益，即所制订的法律、法规，所出台的政策是否情系广大人民群众，是否最有利于广大人民群众的利益，而地方政府特别是地方政府为民服务主要体现在为民办实事上，为广大乡村农民排扰解难上，解决一些单家独户无力做到的涉及村民生产，生活问题的公共设施建设；改善村庄环境，集镇环境的项目建设；繁荣乡村经济，改善集市交易条件的硬件设施；改善农村治安，维护农村稳定，规范集镇交易行为的软件设施等，除了服务内容要符合广大农村群众的需求，改进政府服务质量还应从制度上确保政府干部在行政过程中使其工作态度，工作方法以及行政程序上有明显的改进。只有制度的约束而不是一般性的笼统要求才能真正提高行政水平，改善服务质量，从这个意义上说，创新地方政府行政制度应以改进服务质量为宗旨。
（三）以提高地方政府干部素质为基础
地方政府干部是政府行政工作的主体，一个政府干部行政行为决定了这个地方政府的整体形象，“以人为本”从地方政府自身而言就是地方政府行政工作的效能，取决于地方政府每一个工作人员的素质与能力，政府干部是地方政府在农民群众中形象的来源。在地方政府管理过程制度创新中，既要让广大农民群众满意，也要让广大地方政府干部满意，只有使地方政府干部努力学习，不断提高自身素质修养，理解政策，认真、正确执行政策，才能从中激发起行政管理过程中创新制度的思想火花。
二、转变政府职能是地方政府行政管理过程中制度创新的前提
政府职能是地方政府行政管理制度改革的核心问题，而转变政府职能必然体现为对行政
权力的设置和运行的变革。实现政府职能转变，必须加强地方政府自身建设，才能更好地适应改革开放和现代化建设的新形势，才能形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理制度。
（一）地方政府理念上的创新
从管制思维到亲商思维。亲商思维把“政府——工商——人民”利益三者统一于工商业的发展，通过发展工商业以提高人民的生活水平，提高国家竞争能力，促进国家经济持续快速的发展。
从人治思维到法治思维。市场经济本质上是一种法治经济，它要求地方政府政策必须为法所支配，增强政府政策的法治性以此保证地方政府为市场和企业提供公平的“游戏规则”。
从以物为本到以人为本的思维。尊重人、依靠人、发展人、为了人是现代人力资源管理的关键内容。地方政府应依据区域经济发展需求，重新整理区域人力资源，“充分有效地发现市内外、国内外人力资源，做到人尽其才，各司其职；提供创造精神和物质财富的条件，知识更新和再培训的条件；发展教育和智力投资。”
（二）地方政府经济管理职能的创新
......
1．市场是资源配置的主体
确定市场是资源配置的主体地位，政府管理由微观管理方式向宏观管理方式转变。WTO规则是以市场经济为基础的，只有市场才是资源配置的主体，政府所从事的应该是宏观调控。就我国现实的基本国情而言，宏观调控固然需要有权威的中央政府，但地方政府也应该积极对本区域内的经济和社会发展实施宏观调控。地方政府不仅要从本地的实际情况出发，对本地区经济和社会发展做出科学规划，确定合理的发展速度，而且应该大力调整和优化地方经济结构，运用市场导向、信息导向、政策导向和经济手段，引导资源的合理流动和配置，而不是具体的管理和干预经济活动。
2．规划行政审批
尽可能减少和规范行政审批，政府管理由直接管理方式向间接管理方式转变。入世后，地方政府管理方式的更新就是减少和规范原有的审批项目，代之以市场准入制和备案制，只保留最低限度的审批项目，基本原则是：政府应尽可能减少对市场机制的干预，凡是可以由企业自主决定的事项或通过市场竞争，中介组织和法律制约可解决的问题，政府不再进行审批，审批的手续和环节应尽可能简化，提高行政效率，审批要有明确的标准和程序，审批权限不宜过于集中，重大项目的审批应实行听证制度。通过减少和规范行政审批制度，大大有利于政府管理由直接管理方式向间接管理方式转变，由行政手段向综合管理手段转变。在间接管理中地方政府应充分运用政策导向、市场导向、信息导向，逐步建立符合世贸规则和社会主义市场经济要求的新的行政管理运行机制。
3．政务公开
大力推行政务公开，政府管理由“暗箱”行政方式向公开行政方式转变。根据世贸组织规则的要求，政府的法规和政策应该是规范的、透明的和可预见的，国内外的企业和商人期望入世后中国的规章制度更透明，减少人际关系的影响。因此，地方政府应当尽可能明确和公开有关法规、政策、增加透明度和可预见性。不规范、不透明、不可预见的政府行为，不利于公平竞争市场的形成和政府效率的提高，既大大增加市场和企业的成本，又极易滋生消极腐败现象，推行政务公开，取消政务运作中的“暗箱”行政，增加透明度和公开性，还能够避免政府决策的片面性和局限性。
4．建立服务型政府
建立服务型政府，政府管理由管理型方式向服务型方式转变。适应WTO规则要求，政府与企业的关系不再是过去管理与被管理的关系，而是服务与被服务的关系，建立服务型政府势在必行，地方政府由管理型方式向服务型方式转变，主要是强化其综合服务功能，既要抓基础设施、公共事业、科技教育建设，又要构建市场体系发展中介组织，还要建立多层次的社会保障制度，为促进经济发展营造良好的环境。
参考文献
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2.李习彬，《中国政府管理创新体系研究》，《国家行政学院学报》，2002年第6期。
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7.王守民，《县级机构改革的足迹》，《中国行政管理》，1999年第4期。
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10.李和中，《1996——2001日本机构改革的底蕴与启示》，《中国行政管理》，2001年第7期。
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14.李建民，《机制创新效益倍增》，《浙江财税与会计》，2005年第9期。
15.胡杰，《做好乡镇工作的几点思考》，《金华日报》，2004年第5期。
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