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我国基层政府绩效管理制度的问题与对策研究

[日期:2013-11-25]   来源:28毕业论文网  作者:28毕业论文网   阅读:89[字体: ]
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          论 文 题 目:我国基层政府绩效管理制度的问题与对策研究
   1.选题背景与研究意义
    1.1选题背景
    政府绩效管理是现代公共管理的前沿课题,已经成为当今世界各国行政改革的潮流。当前,我国正处于改革发展的关键阶段,科学发展观的贯彻落实、和谐社会的构建以及反腐倡廉建设的深入,都对政府的管理提出了更高要求,面对这种新形势、新任务,需要进一步加大行政管理体制改革的力度,提高政府的绩效管理质量。
    乡镇政府处于国家政权管理体系的末梢,是政府联系群众的最直接的桥梁和纽带,是党和国家各项工作的落脚点,是党和国家政策的重要执行载体之一,其绩效管理的质量会影响到政府的公信力,同时也会对政府的公共服务能力产生重要的影响,特别是近年来群体性事件的频繁发生,从行政管理的角度来看,乡镇政府绩效管理的不到位,是重要原因之一。因此,对乡镇政府绩效管理的研究非常必要。本文试图从静态的角度,通过对我国乡镇绩效管理制度存在的问题进行剖析,结合绩效管理的相关理论和国外政府在绩效管理方面的经验做法,对我国乡镇政府绩效管理制度存在的问题及成因进行分析,从而提出有针对性的对策建议,以进一步推进政府管理创新,降低行政成本,提高行政效能。
   1.2研究意义
   1.2.1理论价值
    近年来,学术界关于政府管理的研究成果主要集中在政府机构数量的增减、政府职能的转变,政府与企业、政府与社会的关系等宏观理论问题。就相对有限的政府绩效管理成果来看,也多局限于中央、省、市等较高层次的政府,而对乡镇政府绩效管理的研究更是没有引起学界的重视。本文从乡镇政府的层面研究绩效管理制度,不仅进一步丰富了学术界关于政府绩效管理的研究成果,而且文章的研究视角和观点也是对相关成果的重要补充。因此,本文具有重要的理论价值。
    1.2.2现实意义   
    当前,由于乡镇政府工作的错综复杂性,其绩效管理还处于自发、半自发状态,缺乏规范的制度保障。即使某些地方出台了一些绩效管理办法,也存在定位不够准确,操作困难等问题。但总的来看,乡镇政府绩效管理制度的不规范、不完善,是当前我国乡镇政府绩效管理面临的最突出问题。我国正处在发展机遇期和矛盾凸显期并存的关键时期,广大群众的民主意识、人权意识、民生需求等都以更直接更激烈的形式表现出来,与乡镇政府效能不高、公共服务缺位、错位、越位等现象形成鲜明对比,这些问题亟待需要强化政府的绩效管理制度加以解决,现有的研究往往存在着理论上的早熟与现实主体缺乏的错误,研究对象比较模糊,理论与现实的脱节导致乡镇政府绩效管理制度的诸多问题无法得到理论的正确指导。本文作者基于较长的基层工作经验,通过对乡镇政府绩效管理制度的问题和成因进行探讨,以此提出具有可操作性的建议和对策,为我国深化乡镇行政体制改革、优化乡镇政府的绩效管理,提供一些决策参考。因此,本文具有较强的现实指导意义。
   2.研究现状述评
   2.1国外研究现状
    西方国家对政府绩效管理的研究起步较早,西方学术界对于政府绩效的研究始于20世纪40年代,早期比较有代表性的理论著作包括:克拉伦斯·里德利和赫伯特·西蒙在1938年合著的《市场活动的评价》,针对市级政府繁文缛节、政绩不彰的现象,提出用绩效评估的方法来改进政府绩效,西蒙在《管理行为——管理组织决策过程的研究》中也对如何改善政府的行政效率,如何运用绩效评估方法进行了探讨。
    随着20世纪80年代英国新公共管理运动和美国政府再造运动的兴起,绩效管理成为西方国家行政改革方案中的重要组成部分之一,关于公共管理方法和技术的著作大量涌现,包括战略管理、标杆管理、全面质量管理、目标管理、绩效预算等方面。其中,对政府绩效管理的研究也进入一个全新的阶段。西方学者就促进公共部门绩效管理的路径,提出了如下观点和思路:
    (1)从制度设计的角度提高公共部门绩效。相关学者认为,不同的制度有各自不同的优势,集权便于统一指挥调控,对下级的控制力强,而分权利于调动地方的积极性和主动性。简单地选择其中一种制度形式来提供某种特定服务并不能带来高绩效,只有在充分弄清两种制度的不同优势,根据不同的服务类型,实现集权与分权的平衡,才能最终实现公共部门的高绩效。学者迈克尔·麦克尼斯提倡一种混合的制度安排,根据具体情况采取集权或分权的制度设计,对不同的公共服务或者统一服务的不同阶段采取不同的制度设计,从而提高政府提供公共服务的效率。
    (2)通过明确目标提高公共部门绩效。戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克认为,凡是取得了绩效改进的机构都是那些高度重视组织使命、组织目标及绩效目标等问题的组织。[ 戴维·奥斯本,彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制:政府再造的五项战略[M].北京:中国人民大学出版社,2002:111.]组织可以通过优先选择审查、日落法则、绩效和项目评估等方法制定组织战略目标,并根据各个组织要达成目标的不同给予不同的职能,而那些对核心目标实现无用的职能则转移给其他组织,同时要注意目标的不断改进,在改进过程中要将掌舵能力、获得政党的支持、寻求立法部门的参与等各个因素考虑在内,通过使用战略开发、绩效的短期与长期预算和应用会计等工具不断改进目标。
    (3)用激励手段提高公共部门绩效。许多学者对此都有研究,这也是组织提高绩效较为常用的一种方法。史蒂文·科恩和威廉·埃米克认为,绩效激励的关键在于“匹配”,让员工通过做自己喜欢并且可以胜任的工作,来得到自己期望的奖励,以此实现对员工的激励作用。做到人尽其才,在每一层次的激励设置上要充分考虑该层次人员的偏好、所承担的工作任务和该层次工作在整个系统中所处的位置及重要性。通过组织与员工的双赢激励,达到高收益、低成本。[ 史蒂文·科恩,威廉·埃米克.新有效公共管理者:在变革的政府中追求成功[M].北京:中国人民大学出版社,2002:34-61.]而学者戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克认为对个人进行激励应通过财政激励与心理激励并用的方式。其中,财政激励必须以客观的绩效考核结果为依据,而心理激励要充分考虑员工的心理期望。此外,为扩大激励的影响力应在对个人激励的同时实行团体激励。
    (4)通过公众参与的方式来改善绩效管理。公众参与能够增加绩效评估的可信度,让公共服务更适应群众的需要,从而达到改善政府提供服务的程度和水平。托马斯在《公共决策中的公众参与》中指出,增加公共经理所制定公共政策有效性的重要途径就是加强公众参与。
    (5)运用新的管理技术和方法提高绩效。学者史蒂文·科恩和罗纳德·布兰德主张提高公共部门绩效应使用全面质量管理( TQM ) 。[ 史蒂文·科恩,罗纳德·布兰德.政府全面质量管理——实施指南[M].北京:中国人民大学出版社,2002:17-35.]他们把公共部门的各项工作看做一个相互影响的过程,“工人们从供应商处取得供应物,通过追加价值使它能够适应顾客需求”,同时形成由本单位工人、供应商和顾客三类主体组成的供应链,同时要考虑与供应商协作、持续不断地对员工工作进行分析和与客户协作这三个要素,从而使这一过程达到更高的绩效。而学者E.S.萨瓦斯认为合同承包能给公众更多自由选择的机会,这种自由选择能够推动竞争,竞争又能带来更高绩效的公共服务。他用大量确凿的证据,证明合同承包是最有效率的。[ E·S·萨瓦斯.民营化与公司部门伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版, 2002:321-339.转引自:叶庆平.地方政府绩效管理问题研究[D].郑州:郑州大学,2010:4.]此外,美国帕制里夏·基利在《公共部门标杆管理:突破政府绩效的瓶颈》中分析了政府实施标杆管理所具有的条件及对政府变革会产生的影响,系统阐述了标杆管理的实施步骤,对提高公共部门的管理水平和核心竞争力有十分重要的意义。
    另外,还有学者从其他方面也对绩效管理对策进行了研究。如史蒂文·科恩和威廉·埃米克认为信息的准确性影响到组织的各个方面,可以通过信息需求矩阵来找到组织需要的信息并过滤冗余的信息。通过建立标准化操作程序和机制,控制并改善信息的流动,从而有助于达到提高绩效的目的。   
    2.2国内研究现状
    与国外相比,国内对政府绩效管理的研究起步比较晚。近年来,随着行政管理体制改革的深化,政府绩效管理已经成为我国政府部门和学术界关注的热点问题,目前国内学者对政府绩效管理的研究主要集中在以下几个方面:
    (1)对政府绩效评估的研究
    国内关于政府绩效评估的研究相对较多。学者颜如春认为我国政府的绩效评估还处在一个自发、半自发状态,评估缺乏统一的做法,没有专门的立法和评估机构,当务之急是在借鉴国外先进经验的基础上,制定完善的法律政策,增强其权威性和规范性,使政府绩效评估有法可依、有章可循。同时指出,当前地方政府在绩效评估中存在着认识不到位、技术准备不足和信息不畅等问题。[ 颜如春.我国地方政府绩效评估存在的问题及对策研究[J].探索,2005(2):51-54.]范柏乃教授在《政府绩效评估与管理》中以政府绩效评估为核心,通过对英、美等西方国家政府绩效评估与管理深入细致的考察,围绕政府绩效评估与管理系统的若干核心问题进行了深入的理论探索和实证分析,系统地探讨了绩效评估与管理的法制化问题。[ 范柏乃.政府绩效评估与管理[M].上海:复旦大学出版社,2007:368-378.]而学者马宝成则从政治哲学的角度出发,在《试论政府绩效评估的价值取向》里对政府绩效评估的价值取向做了学理分析,他指出政府绩效评估应主要以增长与公平、民主与秩序这两对变量为价值取向,在增长与公平的关系上,应当在坚持增长这个价值标准的前提下,以公平作为内在的必要约束,在民主与秩序的关系问题上,应当在坚持民主这个价值标准的前提下,以秩序作为民主的内在的必要的约束。[ 马宝成.试论政府绩效评估的价值取向[J].中国行政管理,2001(5):18-20.]
    (2)对国外绩效管理经验的介绍
    学者王庆兵在《英国地方政府公共服务改革》中侧重于对英国联邦政府绩效管理的研究,主要介绍了英国公共服务领域政府提高绩效的最新发展趋势。[ 王庆兵.英国地方政府公共服务改革:最佳价值模式的评析[J].中国行政管理,2003(05):51-55.]刘靖华的《政府创新》阐述了对美国公共部门绩效管理实践的研究,分析了美国政府信息化技术在公共部门管理中的运用。[ 刘靖华.政府创新[M].北京:中国社会科学出版社,2003.转引自:吴海涛.乡镇政府推行绩效管理的障碍及对策研究[D].广西:广西师范大学,2010:4.]唐琦玉在《西方公共部门绩效管理探索及启示》中对西方国家提高公共部门绩效管理途径的理论进行了总结。[ 唐琦玉.西方公共部门绩效管理探索及启示[J].湖南行政学院学报,2007(01):5-7.]总之,我国地方政府绩效管理理论的研究起源于对西方理论的介绍、梳理和评介,在价值体系、工具手段和理论模型上都有很大程度的借鉴。
    (3)对我国政府绩效管理问题及对策的研究
    王中江在《政府绩效管理前沿问题研究》中从政府绩效管理的环境障碍、主体障碍和操作手段障碍三个方面着手,分析了问题存在的原因。[ 王中江.政府绩效管理前沿问题研究[J].科技情报开发与经济,2006(21):132-134.]
    在完善制度和体制方面,学者刘旭涛就我国当前绩效管理存在的问题进行了认真分析,并且对我国政府绩效管理的实践和前景作出展望,他认为完善的制度能促进政府绩效管理效能的提高,绩效管理的顺利实施必须有理论及相关制度基础做支撑。[ 刘旭涛.政府绩效管理:制度、战略与方法[M].北京:机械工业出版社,2003:56-60.]曾狄和蒋满元也分别在《政府绩效管理创新及其基本原则》[ 曾狄.政府绩效管理创新及其基本原则[J].四川行政学院学报,2004(5):9-12.]和《政府绩效管理的制度障碍及其制度创新分析》[ 蒋满元.政府绩效管理的制度障碍及其制度创新分析[J].理论导刊,2005(06):15-16.]中,从制度的角度提出,政府绩效管理创新应引入公民的民主参与机制和建立多重评估体制进行制度创新,并遵循四条基本原则。李妮则在《我国政府部门绩效管理的困境、原因及对策分析》中指出,改善我国政府绩效管理的对策,[ 李妮.我国政府部门绩效管理的困境、原因及对策分析[J].商场现代化,2008(24):59-60.]一是制定专门的有关绩效的法律法规及相关制度,同时整合绩效评估相关的制度,成立专门的绩效管理机构;二是彻底转变思想和文化观念,树立顾客和服务导向的行政观。
    蒋云根的《略论政府绩效管理及其法制化建设》和胡税根、金玲玲的《我国政府绩效管理和评估法制化问题研究》[ 胡税根,金玲玲.我国政府绩效管理和评估法治化问题研究[J].公共管理学学报,2007(01):104-109.],都是从法律的角度,提出了推进我国政府绩效管理法制化的可行性途径。
    周志忍在《政府绩效管理研究:问题、责任与方向》中指出,深入研究绩效管理理论要从绩效管理的内涵及其基本范畴出发,对绩效管理的性质及其在政府管理中的作用做科学定位,分门别类,聚焦于特定领域踏踏实实研究一些具体问题。[ 周志忍.政府绩效管理研究:问题、责任与方向[J].中国行政管理,2006(12):13-15.
]
    从总体上来说,虽然我国对地方政府绩效管理的研究已经逐步深入,但当前主要集中在对绩效评估的研究上和对国外绩效管理经验的借鉴上,缺乏对绩效管理制度系统性的思考,同时由于西方政府管理机制是自下而上的,而中国的机制则是自上而下的,缺乏独立的理论范式来支撑理论体系。对政府绩效管理制度研究的范围也多停留在中央、省、市等宏观层面,而对乡镇政府绩效管理制度研究的文章并不多。本文试图在原有研究成果的基础上,通过对乡镇政府绩效管理制度存在问题及原因进行系统地、深层次地分析,从理论研究和实践研究相结合的角度,提出更加有针对性并切实可行性的对策建议。
    3.研究思路与写作框架
    在研究思路上,本文结合某些乡镇的具体情况,分析新时期乡镇政府绩效管理制度的特征及存在的问题,深入探讨阻碍乡镇政府绩效管理的制度因素,进而提出完善乡镇政府绩效管理制度的对策建议。在这一思路的指导下,提出如下研究框架:
   第1章  导论
   主要阐述选题的研究背景、研究意义、研究的现状、研究的思路和框架、研究方法
   第2章  政府绩效管理的基本理论
     2.1相关概念的界定
        2.1.1绩效管理与政府绩效管理
        2.1.2政府绩效管理制度
        2.1.3乡镇政府绩效管理
        2.2乡镇政府绩效管理的意义
      2.3绩效管理制度的体系建构
   第3章  我国乡镇政府绩效管理制度的特征与问题
       3.1我国乡镇政府绩效管理制度的特征
       3.2我国乡镇政府绩效管理制度存在的问题
       3.2.1乡镇政府绩效管理主体缺乏合理性
       3.2.2乡镇政府绩效管理机制缺乏衔接性
       3.2.3乡镇政府绩效评估缺乏科学性
   第4章  我国乡镇政府绩效管理制度存在问题的成因
       4.1乡镇政府绩效管理制度理念薄弱
       4.2乡镇政府绩效管理制度不完善
       4.3乡镇政府绩效管理制度运行中存在障碍
   第5章  完善乡镇政府绩效管理制度的建议与对策
       5.1乡镇政府绩效管理制度设计的理念培育
       5.2完善政府绩效管理制度建设
       5.3乡镇政府绩效管理制度的运行保障
   结论
   4.研究方法
   (1)文献研究法:本文对相关的图书和期刊进行了广泛的查阅,并对搜集到的材料进行了归纳总结,对现有研究的成果与不足进行分析,拓展解决问题的思路,确保研究方向的正确性和研究成果的说服力。
    (2)案例分析法:融入乡镇绩效管理的案例来分析乡镇政府绩效管理制度中存在的问题,以更好地论述乡镇政府绩效管理制度存在的问题及对策。
    5.研究基础和存在问题
   在导师的指导和帮助下,结合本人工作实际和兴趣,我最终确定了《我国基层政府绩效管理制度的问题与对策研究》作为论文题目。确定题目之后,主要做了以下几个方面的工作:一是继续与导师沟通讨论,确定了论文的总体思路与框架。二是查阅与论文相关的书籍、专著,包括管理学、行政学、经济学等方面。三是收集与论文相关的资料,并进行资料的整理、摘要工作。在导师的悉心指导下,我对论文的写作思路逐步清晰,对论文内容相关的一些问题的疑问陆续找到了答案。
   但是,目前仍然存在一些问题,比如:搜集到的资料有限、对相关研究成果和理论知识的分析研究还不是很透彻等。另外,我个人对统筹学的相关理论掌握还不是很扎实。为此,我将继续向导师虚心请教,加强专业知识的学习,不断强化自己的理论基础,拓宽自己的知识面,争取早日圆满完成论文写作任务。
   
    6.参考文献
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  论文类:
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